周江：保障房融资存六大难题及对策

融资难是阻碍保障房建设的难题，单纯的财政投入无法满足在建项目上千亿级的资金缺口。
本文建议完善和创新保障性住房融资渠道，如建立稳定的政府资金投入机制、发挥商业银行对保障房建设融资的支持作用、进行金融工具创新等。

据住建部网站公布的数据，今年1-8 月份，全国城镇保障性安居工程新开工650 万套，开工率为87%，基本建成420 万套，完成投资8200 亿元。而融资渠道是保障房顺利开工建设的关键因素之一。

目前，保障房主要资金渠道来源：一是包括财政资金、土地出让金收益和住房公积金增值收益等的政府投入，这是保障性住房建设资金的基础； 二是银行贷款，它是当前公共租赁住房建设主要资金渠道； 三是其他融资渠道通过探索创新作为补充。从保障房资金渠道来看，保障房建设尚未形成健全的投融资机制，特别是公共租赁住房较长的投资回收期与短期的借贷资金不匹配的问题比较突出。

当前保障房融资存在六大问题

1. 财政资金占比偏少，融资杠杆作用发挥不够充分

尽管目前投入保障房建设的财政资金来源比较多，如包括中央财政资金、地方财政资金、土地出让净收益等，但资金规模仍然偏小。同时，土地出让净收益受土地出让数量和众多成本变化的影响，不具有稳定性。另外，财政资金的介入形式多是以资本金形式注入项目或企业，而用于扩大融资功能的如增信和贴息的部分不多，对于发挥财政资金的融资杠杆作用不够充分。

2. 商业银行贷款与公共租赁住房建设融资需求难以匹配，缺乏长期性银行贷款

商业银行贷款虽然是目前公共租赁住房建设主要的融资渠道，但仍有许多深层次问题短期内还无法解决，特别是商业银行经营性属性与保障房贷款的政策性属性存在一定矛盾。具体表现在如下方面：一是保障房贷款参照商品房贷款，条件比较严格。多数商业银行将保障房项目视同房地产开发项目，采取同样的贷款标准，且贷款额度一般不得高于15 亿元，无法满足大规模公共租赁住房建设的资金需求。二是缺少对公共租赁住房建设和运营的长期贷款支持。公共租赁住房的投资回收期长，而目前银行贷款多为短期资金。三是利率优惠和贴息政策难落实。

3. 住房公积金支持保障房建设存在理论争论和地区不平衡问题

目前住房公积金用于保障房建设主要有两种渠道，一是住房公积金闲置资金，二是住房公积金增值收益。按现行《住房公积金管理条例》，由于住房公积金的产权归缴存人所有，其使用与银行存款还不完全相同。因此，住房公积金用于保障房建设在理论上一直面临合法性争论。此外，住房公积金还存在地区不平衡的问题。

4. 债券融资规模有限，发行和监管均有难度

一是中央代发的地方政府债实际难以适应保障性住房建设需求。从规模上看，每年的地方政府债总规模虽然并不低（2010 年规模为2000 亿元），但由于地方政府债本身也处于供不应求状态，实际用于保障房建设的并不多。

二是地方投融资平台发行企业债券的违约风险值得注意。对于公共租赁住房项目利用发行债券方式融资，在未来如何支付债券利息和本金，必须有明确的安排。如果不能确保保障房债券融资按时还本付息，地方投融资平台发行的保障房债券融资就可能出现违约风险。

三是债券资金使用和监管决定融资实际效果。尽管国家发改委文件已经明确要求严格监管保障房资金用途和防止挪用，但在2010 年调控以来房地产信贷趋紧情况下，不排除一些企业将保障房建设资金用于商品房开发； 对地方投融资平台来说，由于前期累计的地方政府债务规模日益庞大，也会有“借新还旧”挪用保障房资金还本付息的诉求和冲动。

5. 信托融资要求回报率高，用于公共租赁住房建设较少

目前信托介入保障房项目也进行了一些尝试，但由于保障房收益率相对较低，难以达到信托一般的回报率要求。总体上看，目前信托方式为保障房融资仍处于探索阶段，客观上还不具备作为保障房建设主要融资工具的条件。

6. 吸引企业参与公共租赁住房建设尚存在一定的障碍

企业参与公共租赁住房建设，由于公共租赁住房投资回收期长、投资回报率低，再加上企业信用低于政府信用，商业银行在进行贷款风险评估时往往提出更苛刻的要求，企业因此面临更为严峻的融资困难，利息负担较重也导致资金投入难以实现平衡。

为鼓励社会机构和企业参与保障房建设，2010 年5 月，国务院颁发的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，指出“支持和鼓励民间资本投资建设保障性住房等政策性住房”；2012 年6 月，住房和城乡建设部等七部委联合发布《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》，要求各地有关部门以多种方式引导民间资本参与保障性安居工程建设。

从目前来看，我国保障房融资存在的主要问题不在于没有政策，而是这些鼓励性、支持性政策在落实过程中还没有完全到位。没有配套政策的实际支持，公共租赁住房项目收益能力和自我资金平衡能力降低，从而在很大程度上丧失了对社会投资者的吸引力。

进一步完善和创新保障房融资渠道

1. 建立稳定的政府资金投入机制

保障房由于其社会保障属性，决定了政府要承担建设、管理和运行的主导职能。在我国目前保障房建设中，政府（ 包括中央住房和地方政府） 在保障房建设中居于主导地位，政府投资是主要的建设资金来源。因此，解决保障房建设融资问题，首先应建立稳定的政府资余投入机制。

在进一步健全土地出让金净收益、住房公积金增值收益用于保障房建设计提比例和运行机制的基础上，可以继续尝试和探索拓展保障房财政资金来源：一是建立长期稳定的保障房建设财政资金投入机制，将住房保障资金需求纳入公共财政预算支出之中，确保年度财政预算中保障房项目支出的比例，合理安排保障房项目的支出结构； 二是推进房产税试点，探索将房产税收入用于保障房建设； 三是可从城市维护建设税、城镇公用事业附加费、城市基础设施配套费中安排专项资金，加大保障房配套基础设施投入力度。

2. 调动商业银行积极性，发挥其对保障房建设融资的支持作用

对政府来说，提高公共租赁住房项目还贷能力。公共租赁住房较长的投资回收期与短期的借贷资金不匹配，因此，提高公共租赁住房项目还贷能力是取得银行贷款的一个重要方面。如允许公共租赁住房划拨土地使用权抵押，允许有条件的项目适当增加商业配套设施比例，允许按照偿本还息需要分期出售部分公共租赁住房和商业用房。

对商业银行来说，要主动创新保障房信贷业务，积极开发新的业务品种。如探索土地使用权抵押、在建工程抵押、股权质押、应收账款质押和第三方连带责任担保等组合型担保方式，对保障房在贷款资产质量认定、不良贷款核销等方面实行区别于商业性房地产的信贷政策等。

3. 规范和发展保障房债券融资

保障房建设公益性强、投入大、利润低，保障房债券融资的债权人相对要承担更大风险，需要有关部门建立保障房债券融资的长效机制。

建议尽快制定关于保障房债券融资管理规定，加强对募集资金投向和用途的监管。保障房债券募集的资金应专款、专户、专账使用，不允许以某些保障房项目为名连带多募集资金用于其他用途。具体来说，应当把保障房资金跟融资平台的其他项目隔离开来，防止这些资金转移到其他项目中去，确保保障房资金运作的独立、透明、高效。

逐步加大政府债对保障房建设支持力度。短期看，可以增加中央代发的地方债券中保障房资金比例，并且保证地方债券融资得到的资金切实优先用于保障房建设。长期来看，要推动政府投资和融资向社会性项目大规模倾斜，由政府财政来承担相应的社会职能，建议未来考虑增加中央政府债专项用于保障房建设。

规范企业债运作，增加保障房债券吸引力。一是规范地方政府投融资平台发债行为，增加政府融资平台债务和收益情况的透明度。二是妥善统筹偿付安排。三是完善政府对保障房债券融资的优惠支持政策，通过财政、税收补贴适度提高对保障房债券持有人的经济回报，增加保障房债券吸引力。

4. 引入社保基金、保险资金等长期资金投资保障房建设

通过制度和模式创新，吸收社保基金、保险资金等长期资金参与到保障房的投融资中，将大大缓解保障房目前严峻的资金缺口压力。同时，也能为社保基金和保险资金带来长期稳定收益。

建议尽快研究社保基金、保险资金等长期资金进入保障房建设的具体融资方案。具体来说，在现有的条件下，可以通过两种途径吸引长期资金参与保障房项目投资，第一种是直接引入长期资金，具体可以通过采取公私合作关系（PPP） 模式、建设移交（BT） 模式、建设运营转让（BOT） 等模式进行； 第二种是间接引入长期资金，具体可以通过采取资产收益证券化（ABS） 模式进行。其中，关键在于解决社保基金、保险资金等长期资金投资保障房的市场流动性问题，建立长期资金投资的有效退出机制。

5. 探索利用保障房基金进行融资

发展保障性住房基金是我国从金融工具创新的角度，从资本市场拓展保障房投融资渠道来源的重要发展趋势。因此，需要立足国情，在积极借鉴和国际成熟经验的基础上，从国家层面制定、完善管理制度，利用保障房信托投资基金（REITs） 和保障房股权投资基金（PE） 进行融资。

从当前情况来看，还需先做好如下基础工作：一是完善法规。在现有法律基础上出台和完善有关保障房基金（ 包括保障房股权投资基金和保障房信托投资基金） 的法律法规。二是政策支持。在保障房基金运营过程中，为保证基金回报率，需要政府相关部门在土地出让、信贷支持以及财税政策等方面给予相应的优惠和扶持。三是风险防范。建立配套管理措施，明确保障房基金设立、组织结构、交易流程和收入分配等事项，有效做好具体运行中道德风险、市场风险、税费风险和管理风险的监控和防范。

6. 鼓励社会机构和企业参与保障房建设

当前，我国保障房正处于大规模的建设期，建设资金需求量大。另外，投资开发模式单一，主要由地方政府直接投资开发，社会机构和房地产企业参与十分有限。因此，政府可综合运用财政拨款、政策性贷款、财政补贴和税收优惠等多种政策工具来发动社会力量参与到保障房的建设中。

要加大已出台的包括《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》等在内的有关政策的落实力度。具体来说，进一步完善和细化土地划拨或出让优惠、投资补助、贷款贴息、租金贴租、税收减免、专项奖励等激励方式； 继续在地方实践基础上探索“反配建”（ 即在保障房小区中配建一定比例商品房，出售后回笼资金帮助整体资金平衡）、适当增加商业配套比例、允许一定年限后公共租赁住房向承租人出售等方式，支持社会机构和企业参与保障房的建设、运营和管理。